北碚区人大教科文卫工委
关于全区基本公共卫生服务均等化情况的调研报告
区人大常委会：
按照区人大常委会年初工作安排，我委在区人大常委会张遇鸣副主任带领下于6月底深入区级公共卫生专业机构、部分镇（街道）卫生院（社区服务中心）和村（社区）卫生室开展了基本公共卫生服务均等化调研，先后与卫生部门负责人、部分公共卫生机构负责人、镇（街道）行政负责人、村（社区）干部、村医代表、人大代表座谈征求意见，现将调研了解到的情况报告如下。
一、项目背景及项目简介
为了缓解我国医药卫生事业发展水平与人民群众健康需求存在的矛盾和问题，2009年3月5日，温家宝总理在全国两会工作报告中提出了推进医药卫生事业改革发展，促进基本公共卫生服务逐步均等化。为城乡居民免费提供基本公共卫生服务，是我国政府坚持以人为本、落实预防为主卫生工作方针的具体体现，也是我国公共卫生领域的一项长期的、基础性的制度安排。通过对城乡居民健康问题进行干预，减少主要健康危险因素，有利于预防和控制传染病和慢性病的蔓延，有利于提高城乡居民对公共卫生服务的可及性，逐步缩小城乡、地区和人群之间的差距，使城乡居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务。
根据《国家基本公共卫生服务规范（2011版）》，基本公共卫生服务可概括为三大类11个项目：
第一，针对全体人群的公共卫生服务。一是为辖区内常住居民，包括居住半年以上的户籍及非户籍居民建立统一、规范的城乡居民健康档案，并及时更新，逐步实施计算机管理。二是基于健康素养基本知识和技能，优生优育及辖区重点健康问题等内容，向城乡居民提供健康教育服务。
第二，针对重点人群的公共卫生服务。一是0-6岁儿童健康管理服务。为辖区内居住的0-6岁儿童建立健康手册，开展新生儿访视及儿童保健系统管理：新生儿访视至少2次，3岁以内至少4次访视，4-6岁每年至少1次。二是孕产妇健康管理服务。为辖区内的孕产妇建立保健手册，针对每一名孕产妇至少开展5次孕期保健服务和2次产后访视。三是老年人健康管理服务。每年为辖区内65岁及以上常住居民提供1次健康管理服务，包括健康评估、健康体检和健康指导等。
第三，针对疾病预防控制的公共卫生服务。一是为辖区内0-6岁儿童和其他重点人群进行预防接种。为适龄儿童提供乙肝疫苗等10类国家免疫规划疫苗。在重点地区，对重点人群进行针对性接种，对高危人群实施应急接种、强化免疫等。二是高血压患者健康管理服务。对辖区内35岁及以上原发性高血压患者进行登记管理，包括首诊测血压筛查、每年至少4次随访评估和1次健康检查、分类干预。三是2型糖尿病患者健康管理服务。为辖区内35岁及以上2型糖尿病患者进行登记管理，包括筛查、每年至少4次随访评估和1次健康检查、分类干预。四是重性精神疾病患者管理服务。对辖区内诊断明确、在家居住的重性精神疾病患者进行登记管理，在专业机构指导下每年至少4次随访评估和1次健康检查、分类干预。五是传染病及突发公共卫生事件报告和处理。及时发现、登记并报告辖区内发生的传染病及突发公共卫生事件，做好传染病疫情和突发公共卫生事件的风险管理，传染病症状监测等工作。六是卫生监督协管服务。做好辖区内食品安全信息报告、职业卫生咨询指导、饮用水卫生安全巡查、学校卫生服务、非法行医和非法采供血信息报告等工作。
二、全区基本公共卫生服务基本情况
从2009年开始，按照国家要求，北碚区全面推进基本公共卫生服务均等化。通过镇（街道）卫生院（社区卫生服务中心）、村(社区)卫生室（卫生服务站）等基层卫生服务机构，免费为城乡居民提供基本公共卫生服务。2012年，全区累计建立城乡居民健康档案66.41万份、建档率97.60%，累计建立电子档案64.61万份、电子建档率94.96%，服务重点人群14万余人；每个基层公共卫生机构每年举办健康教育讲座、咨询活动不少于21次，发放健康教育资料12种以上，机构内播放健康教育音像资料6种以上，有效提高了辖区居民的健康知识知晓率和健康行为形成率。0-6岁儿童健康管理26503人；孕产妇健康管理4918人；65岁以上老年人健康管理65915人；预防接种建证率达 95%以上，相关疫苗接种率达到上级要求，其中：麻疹疫苗合格接种率99.05%，施儿童各类查漏补种2293针次、补种率98.79%；高血压患者健康管理33195人；2型糖尿病患者健康管理11504人；重性精神病患者管理1680人；传染病疫情报告率、传染病疫情报告及时率、突发公共卫生事件相关信息报告率均达100%；聘请卫生监督协管员56名、卫生监督信息员127名，卫生监督协管信息报告率达100%。
（一）强化组织领导，健全工作机制。区政府成立了以分管副区长任组长，区财政、人力社保、卫生等部门为成员单位的基本公共卫生服务领导小组，区卫生局成立了基本公共卫生服务项目管理工作领导小组，设立项目服务管理办公室负责日常工作。区政府印发了《重庆市北碚区基本公共卫生服务项目工作制度》，区卫生局印发了《北碚区基本公共卫生服务项目职责分工的通知》，转发了《重庆市基层医疗卫生机构基本公共卫生服务项目分级管理指导意见》，明确了区卫生局相关科室、区级专业公共卫生机构及项目实施医疗机构的职能职责。完善了考核办法，出台了《重庆市北碚区基本公共卫生服务项目考核方案（修订版）》。落实区卫生、财政联合考核制度，专业公共卫生服务机构督促指导制度，并将督导考核结果与项目经费的拨付挂钩。
（二）服务网络城乡全覆盖，机构建设城乡逐步均等化。目前，全区承担基本公共卫生服务职责的医疗卫生机构有196个，其中区级专业机构4个，城市社区卫生服务中心5个、社区卫生服务站1个，镇卫生院12个，社会单位4家，村卫生室170个。“区—镇（街道）—村（社区）”三级、“一社区一中心、一镇一院、一村一室”的基本公共卫生服务网络已经形成，城乡居民享有卫生资源日益均等，群众基本医疗卫生服务环境得到显著改善。自2008年以来，累计投入资金1.3亿元，用于专业公共卫生服务机构建设，相继完成区妇幼保健院改造升级、卫生监督所新业务用房建设，正在实施区疾控中心环境改造，在全市率先实现基层基本公共卫生服务机构（城市社区卫生服务中心和农村卫生院）标准化建设全覆盖。从2010年起，每年投入资金200万元，专项用于村卫生室标准化建设和基本医疗设备配置。从2012年起实施世行贷款重庆市统筹城乡发展与改革试点项目基层医疗机构能力建设子项目，陆续为区内2个镇卫生院、7个社区卫生服务中心和100个村卫生室共配备了价值526.92万元的救护车、X光机、台式呼吸机、电脑等医用设备2831台（件）。中医中药服务覆盖城乡。近三年来，累计投入中医药服务经费1659.87万元，为镇卫生院（社区卫生服务中心）、村卫生室分别配备中医药适宜技术包、中医适宜技术设备。目前，全区所有社区卫生服务中心和镇卫生院均设置了中医科和中药房。中医体质辨识工作覆盖全部基本公共卫生服务单位，运用中医药方法进行健康管理和治疗。
（三）人员队伍逐步壮大，素质显著提升。全区从事基本公共卫生服务的专职人员212人，其中城市社区服务人员84人，乡镇服务人员128人；学历情况为：硕士研究生4人，本科生23人，专科生133人；专业技术方面：执业医师56人，助理执业医师32人，注册护士71人。全区从事基本公共卫生服务的兼职人员达到1337人，其中城市社区服务人员412人，乡镇服务人员713人；学历情况为：硕士研究生23人，本科生266人，专科生510人；专业技术方面：执业医师323人，助理执业医师86人，注册护士310人。
（四）经费投入城乡均等化，资金管理规范有效。城乡居民人均公共卫生服务经费标准逐年提高：2010年15元/人，2011年和2012年均为25元/人，2013年为30元/人（中央24元、市级3.5元、区配套2.5元）。2012年我区基本公共卫生服务经费预算安排资金1829万元，其中市级及以上资金1683万元，区级配套146万元。区级预算安排基本公共卫生服务工作经费10万元，并补助264名乡村医生基本公共卫生服务资金共计126.72万元（人均4800元）。为加强对专项资金的管理，确保有限的资金发挥最大的作用，区政府出台了《重庆市北碚区基本公共卫生服务项目补助资金管理办法》，区财政局、人力社保局、卫生局印发了《北碚区基层医疗机构经费补偿实施细则（试行）》。基本公共卫生服务补助经费由区财政局按季度预拨核定补助金额的70 %，年终根据考核结果拨付剩余资金。2012年基层医疗卫生机构资金到账情况达到100%、规范使用率100%。
（五）“以城带乡”促农村基本公共卫生服务水平大提升。为缩小城乡卫生差距，多年来，我区在城乡医疗卫生机构技术帮扶、设备支援、经验共享等方面进行了有益探索，出台了《北碚区卫生局关于开展区级医院对基层医疗卫生机构技术指导与培训工作的指导意见》，所有区级医院和公共卫生单位均通过派遣专家现场指导、捐赠基层紧缺医用设备、为农村医务人员提供免费技能培训和实习带教等方式对镇卫生院实行对口支援，并坚持推行乡镇卫生院公共卫生服务人员免费到城市社区卫生服务中心学习制度，极大地提升了镇卫生院项目服务的质量和水平。落实中医药指导协作机制，充分发挥中医院的龙头辐射作用，先后培训基层人员6000余人次。
（六）慢性非传染性疾病管理水平全市领先。近3年来，我区先后投入慢病防控专项资金近300万元，构建起了“政府主导、部门镇街协同、全社会共同参与”的慢病综合防控体系和以区疾病预防控制中心为龙头、镇卫生院（社区卫生服务中心）为枢纽、农村卫生室（社区卫生服务站）为网底的慢病综合防控监测体系，实现慢性病管理全社会综合防控。全区高血压、糖尿病患者规范管理率分别达到了86.87%、83.85%。
（七）基本公共卫生服务成绩突出。近几年，我区基本公共卫生服务工作先后斩获多项殊荣：“全国社区卫生服务示范区”、“国家慢性病综合防控示范区”、 “全国第二批‘治未病’预防保健服务试点地区”、“全国社区中医药工作先进单位”。2012年，在市委、市政府对各区县政府目标考核中，我区基本公共卫生服务受益率“零扣分”，取得全市第一名的好成绩。
三、全区基本公共卫生服务存在的问题
（一）宣传发动不够，社会知晓度低，群众主动参与的社会氛围不够浓厚。基本公共卫生服务项目是国家实行的重大惠民政策。但是由于群众“重医轻访”观念根深蒂固，各级政府的宣传发动还不够深入，社会上对基本公共卫生服务政策和服务内容的知晓度并未达到预期效果，群众被动接受服务的现象依然突出。尤其是城乡居民健康档案管理服务、高血压患者和2型糖尿病患者健康管理服务中群众主动参与的积极性不高。甚至个别地方组织65岁及以上老人参加一年一次的免费健康体检还会出现“冷场”。
（二）经费投入与满足“规范”需要之间的较大差距导致部分项目服务质量不够高。基本公共卫生服务项目共11大项41小项，要严格做到《国家基本公共卫生服务规范（2011版）》规定的服务内容，就目前国家规定的人均30元的经费标准（下限）还是远远不够的。例如《规范》要求对65岁及以上老人健康体检每年1次，对高血压患者、2型糖尿病患者、重性精神疾病患者每人每年4次访视、新生儿和产妇2次访视。老人健康体检的费用和在广阔的农村对体量庞大的重点人群开展入户访视的交通费用就远远超出经费标准。在广大农村，村医兼职承担了部分基本公共卫生服务职责，但他们主要是通过医疗创收和其他经营保障生活，花在基本公共卫生服务上的精力有限。经费不足，《规范》规定的服务标准就很难做到，服务质量注定是低水平的。
（三）基本公共卫生服务11类项目发展不均衡，信息化程度比较低。预防接种、0-6岁儿童健康管理、孕产妇健康管理、老年人健康体检等由于群众重视程度普遍较高，工作开展比较顺利，成效明显。城乡居民健康档案、高血压患者、2型糖尿病患者、重性精神疾病患者等管理服务工作目前还停留在信息登记上，日常服务还没有完全跟上。基本公共卫生服务整体信息化水平不高，信息更新往往滞后，共建共享信息资源的机制未形成，城乡居民健康档案还停留在纸上和电脑硬盘里，健康电子档案未与医疗机构、医保机构等联网使用，档案信息还未发挥应有的作用，建立城乡居民健康档案的初衷还没有实现。
（四）个别基层单位队伍不够稳定。天生街道、朝阳街道、北温泉街道、龙凤桥街道4家社区卫生服务中心分别依托市九院和区中医院举办，其负责基本公共卫生服务的人员在编制和经费上都没有单独核算，收入偏低，加上基本公共卫生服务工作量越来越大，有人员流失的现象和趋势，队伍不够稳定。
四、工作建议
（一）抓宣传发动，提高社会知晓率和群众参与的积极性。各级政府、卫生部门及医疗卫生机构要高度重视基本公共卫生服务工作的宣传发动，采取集中宣传和日常宣传相结合的形式，通过各种行政手段、媒体宣传、健康教育主题活动等途径深入开展基本公共卫生服务政策、项目内容、健康卫生知识的宣传普及，提高服务项目的社会知晓率和认可度，教育群众转变观念，增强无病预防、有病早医的意识，主动参与服务项目。
（二）完善经费投入随经济发展而增长的长效机制。政府要负责保障按国家规定的基本建设、设备购置、人员经费和其承担的基本公共卫生服务的业务经费，使其正常运行。区政府已经按照上级要求全力保障了基本公共卫生服务工作配套经费，但随着这一惠民政策的逐步深入，经费投入势必要逐年增长。按照市卫生局测算，人均经费标准增加到50元/年才能满足《国家基本公共卫生服务规范（2011版）》的工作需要。要随着经济的发展、财力的不断增强，按照一定的增幅比例逐年加大对基本公共卫生服务的投入，逐步提高服务的水平。
（三）加快推进基本公共卫生服务信息化建设。信息化建设是抓好基本公共卫生服务的重要抓手。全市正在建设统一的大卫生信息化平台，我区应抓住这一契机，尽快实现城乡居民电子健康档案在公共卫生机构、医疗机构、医保机构等部门之间的联网，通过行政和技术手段让“死档案”变“活”，发挥它应有的作用；要尽快实现0—6岁儿童、孕产妇、重性精神疾病患者、65岁及以上老人等重点人群信息在卫生、民政、人口计生、公安等部门之间的共建共享。
（四）强化队伍建设，提高专职人员待遇，吸引优秀的专业人才充实基层。各医疗卫生单位要根据工作需要明确从事基本公共卫生服务的人员职数，通过业务考核奖励适当提高他们的经济待遇；公开招聘部分紧缺的专业卫生技术人员，严格实行公共卫生专业技术人员资格准入制度；加强对基层公共卫生机构专业技术人员的业务培训和督促指导，强化对村（社区）医生的考核管理。对市九院和区中医院举办的4家社区卫生服务中心内部从事基本公共卫生服务的人员独立核定编制，全额保障人员工资，稳定社区公共卫生服务队伍。
（五）上下联动，强化考核，共同做好群众的组织工作。可以借鉴当年推广新型农村合作医疗的成功经验，充分运用行政手段，区—镇—村—组四级上下联动，共同做好辖区群众参与基本公共卫生服务的组织工作。区政府和镇（街道）政府（办事处）应继续将基本公共卫生服务纳入年度工作目标考核并加以完善，以确保各项工作落到实处。
